Nos últimos anos, têm sido levantadas muitas questões a respeito do papel da liberalização do comércio no fortalecimento – ou no enfraquecimento – dos direitos humanos, e sobre a possibilidade de os acordos comerciais fazerem mais – ou nada fazerem – em prol desses direitos.
As questões vêm dos mais diversos setores: os defensores dos direitos humanos querem garantir que o comércio e suas regulamentações não sejam prejudiciais ao gozo desses direitos (perspectiva da “coerência”); outros advogam o uso das sanções comerciais como instrumento para assegurar o respeito por padrões mínimos de direitos humanos (perspectiva da “condicionalidade”); os adeptos do livre-comércio e os países em desenvolvimento temem que a aplicação dos padrões de direitos humanos atue contra o livre-comércio, solapando assim o bem-estar econômico; os desenvolvimentistas, por sua vez, vêem nos “direitos humanos” um slogan útil.
Atores tão diversos oferecem perspectivas muitos diferentes do que entendem por “comércio e direitos humanos” e, assim, uma boa dose de confusão envolve os debates acerca desses tópicos.
Este artigo aborda estratégias que podem ser usadas pelos defensores dos direitos humanos para garantir que o comércio e suas regulamentações se desenvolvam de modo a promover, mais do que a enfraquecer esses direitos. Após examinar o contraditório processo de negociações comerciais em relação aos direitos humanos, discute os riscos de debilitação desses direitos pela aplicação de normas comerciais. O artigo descreve então algumas formas de garantir que os direitos humanos sejam protegidos e promovidos no comércio mundial, e adverte contra certas iniciativas que podem ser contraproducentes.
Para concluir, mostra que um modo efetivo de obter o respeito pelos direitos humanos na política de comércio internacional (especialmente no âmbito da Organização Mundial do Comércio, a OMC) consiste em aumentar o interesse pelos direitos humanos dos responsáveis por tais políticas em nível nacional, demonstrando o papel positivo que uma atuação favorável aos direitos humanos pode desempenhar para garantir que se construa um sistema de trocas internacionais justo e democrático.
Falta de transparência e participação limitada:
contradições dos direitos humanos
A política comercial é notória por ser pouco transparente e antidemocrática. A falta de transparência e participação, por si mesma, não é necessariamente prejudicial aos direitos humanos. Mas muitas vezes causa danos. Ela também se coloca em oposição direta aos princípios dos direitos humanos, como o direito de toda pessoa participar do governo de seu país, expresso no Artigo 21 da Declaração Universal dos Direitos Humanos; o direito de acesso à informação, previsto no Artigo 19 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP); e o direito dos cidadãos de participar da condução de assuntos públicos, estabelecido pelo Artigo 25 do PIDCP.
Embora o acesso a documentos e a assembléias tenha melhorado no âmbito da Organização Mundial do Comércio, muitos documentos-chave não são abertos ao público até deixarem de ser relevantes – se é que podem vir a se tornar públicos algum dia. E os avanços dentro da organização multilateral têm sido contrabalançados pelo crescente número de negociações comerciais bilaterais, tão secretas que, em comparação, a OMC parece ser absolutamente transparente.
Na verdade, as negociações comerciais bilaterais quase sempre transcorrem longe dos olhos do público. Com freqüência, evoluem com tamanha rapidez que se torna impossível para os representantes de entidades da sociedade civil – ou, às vezes, até para ministros de Estado que não estejam participando da negociação – discutir as minutas, ou contribuir com seu conhecimento de áreas específicas envolvidas. Um exemplo pode ser encontrado na Tailândia: o grupo local Free Trade Agreements Watch (FTA Watch) informa que, nas negociações voltadas para o comércio bilateral com os Estados Unidos, os norte-americanos impuseram verbalmente ao governo tailandês que o processo fosse mantido em segredo.1 Outro acordo comercial (com a Austrália) foi assinado pelo governo tailandês sem envolver o Parlamento, e sem revelar ao povo o conteúdo do acordo antes da conclusão do pacto que, mesmo assim, foi divulgado apenas em inglês.
Além de contrariar os padrões internacionais de direitos humanos acima referidos, isso vai também contra a Constituição tailandesa, que promove a participação pública nas tomadas de decisão políticas e no monitoramento do exercício do poder por parte do Estado;2 opõe-se ainda às normas comerciais dos Estados Unidos destinadas a obter a mais ampla transparência no processo de negociação. Situações desse tipo se repetem em inúmeros acordos comerciais bilaterais entre países industrializados e países em desenvolvimento.3
Essa falta de transparência favorece resultados que contrariam os direitos humanos. Em muitos casos, atribui papel mais importante aos grupos empresariais do que aos grupos de interesse público, na medida em que os governos tendem a consultar o meio empresarial e a beneficiá-lo, em detrimento da sociedade civil.4 Por exemplo, os interesses da Pharmaceutical Research and Manufacturers of America (PhRMA)* se refletem em quase todos os acordos comerciais bilaterais recém-firmados pelo país,5 o que acaba por deixar fora do alcance de muitos os remédios disponíveis no mercado, contrariando o princípio do direito à saúde de facilitar o acesso aos medicamentos.6
Além disso, uma transparência maior nas negociações poderia promover a accountability requerida para ajudar os países em desenvolvimento a realizar acordos comerciais mais favoráveis, atendendo a necessidades das camadas mais vulneráveis de sua população e compatíveis com os princípios de direitos humanos. Este é particularmente o caso de negociações comerciais bilaterais com significativo desequilíbrio de poder, nas quais os países em desenvolvimento se vêem freqüentemente pressionados a assinar acordos que não atendem a seus próprios interesses.
Mesmo na Organização Mundial do Comércio, em que a ampla participação dos países em desenvolvimento ajuda os membros economicamente mais fracos a negociar em conjunto e a resistir a pressões, os países em desenvolvimento têm dificuldade em fazer seus interesses serem levados em consideração. Em teoria, a OMC é democrática, pois os votos de todos os membros são iguais. Mas, na realidade, não é fácil a participação igualitária dos países em desenvolvimento.7 Um dos motivos é a falta de recursos. Muitos dos países mais pobres nem conseguem ter representantes na OMC, em Genebra. Outros contam apenas com um delegado em tempo parcial para cobrir toda a amplitude dos assuntos discutidos naquele organismo, além de pequeno corpo de funcionários dedicado à política comercial em suas próprias capitais. Em contraste, o Japão tem 23 delegados na OMC, em Genebra, e os Estados Unidos têm 14 – assim como grandes e bem-equipados gabinetes comerciais em Tóquio e em Washington, respectivamente.8
Soma-se ainda o fato de os países pobres com freqüência serem obrigados a fazer concessões para poder negociar com os mais ricos. Assim, na prática, as novas normas comerciais pendem a favor dos ricos, e não refletem necessariamente os interesses de longo prazo dos países mais pobres e seus cidadãos. Mesmo defensores ferrenhos da Organização Mundial do Comércio admitem que, no processo de criação desse organismo, os países em desenvolvimento assumiram uma quantidade substancial de obrigações a mais que os desenvolvidos.9 Na seqüência, estes últimos manifestaram pouca vontade política ao tratar de questões caras aos países em desenvolvimento. Isso é exacerbado pelo fato de que o Secretariado da Organização Mundial do Comércio, supostamente neutro, em geral age no sentido de apoiar o que os países industrializados querem, em detrimento dos demais. Em junho de 2005, por exemplo, tanto o Secretariado da Organização Mundial do Comércio quanto o presidente das negociações de serviços fizeram forte oposição às propostas apresentadas por vários países em desenvolvimento.10
Embora os países em desenvolvimento tenham, em anos recentes, aumentado sua força conjunta na Organização Mundial do Comércio e obtido alguns sucessos – tanto em termos de resultados quanto de procedimentos – há um outro lado nesse sucesso. À medida que os países em desenvolvimento passaram a ter participação mais significativa nos trabalhos da entidade e ter seus pleitos levados em consideração, surgiu um movimento no sentido de afastar de Genebra a tomada de decisões comerciais, em direção a algo como “microexecutivas” da OMC – encontros extra-oficiais promovidos por um membro da Organização, que desempenha papel crucial na determinação do resultado das negociações. Em geral, apenas os ministros de alguns países seletos são convidados para tais reuniões, nas quais as economias mais poderosas têm um papel desproporcional.
Um aspecto ainda mais preocupante é o fato de que a tomada de decisões comerciais tem ocorrido em acordos regionais ou bilaterais. Esse afastamento do multilateralismo e do escrutínio público desperta as mais significativas inquietações em relação aos direitos humanos descritas neste artigo.
A mudança de um único foro multilateral para uma infinidade de negociações bilaterais é motivo importante para que se busque responsabilizar os governos nacionais por suas posições na política comercial, exigindo, por exemplo, que levem a público todos seus posicionamentos nas negociações comerciais, e garantam estar conscientes das implicações de suas propostas no que tange aos direitos humanos.
Ingerências nacionais da OMC: restrição do espaço político
As normas da Organização Mundial do Comércio afetam os direitos humanos principalmente ao restringir a capacidade dos governos de regulamentar ou tomar outras medidas para promover o respeito a esses direitos em seus países. Na verdade, ao promover o “livre-comércio”, tanto os acordos da OMC quanto os bilaterais buscam afastar de uma vez quaisquer possíveis interferências de regulamentação no livre fluxo de bens e serviços, limitando assim a capacidade dos governos de adotar regras favoráveis ao desenvolvimento, à proteção ambiental e à defesa dos setores vulneráveis da sociedade. Isso tem motivado inquietações em relação a fatores essenciais à subsistência, como alimentação e saúde,11 e ao fornecimento de serviços básicos, como educação, saúde ou abastecimento de água.12
A lista de casos em que as regras comerciais da Organização Mundial do Comércio e outras similares têm prejudicado o gozo dos direitos a alimentação, saúde, educação e moradia, entre outros, seria longa. Além disso, muitos desses casos não são divulgados publicamente ou permanecem ligados de forma complexa a diversos aspectos da política econômica, tornando difícil para a população distinguir qual o papel dos acordos comerciais. Este artigo focalizará uma área em que as regulamentações impostas pela OMC podem limitar a capacidade dos países de tomar medidas que favoreçam os direitos humanos: as normas da OMC referentes ao comércio de serviços.
Liberalização comercial no setor de serviços e dever regulador dos governos13
A efetivação dos direitos humanos requer políticas nacionais eficazes. Tais políticas não são as mesmas para todos os países; não existe uma solução única para todas as situações. Os governos precisam ter seu espaço de regulamentação e flexibilidade para criar políticas normativas adequadas às necessidades e especificidades do país, da sociedade e do direito humano em questão. As normas internacionais e as negociações envolvendo liberalização comercial no setor de serviços ameaçam limitar o espaço político e a flexibilidade dos governos. Embora os serviços estejam contemplados na maioria dos acordos comerciais bilaterais, o marco global continua a ser a Organização Mundial do Comércio. Por isso, enfocaremos aqui a liberalização comercial dos serviços no quadro da OMC.
Um serviço é o resultado de uma atividade humana que não gera um bem tangível. Liberalizar significa permitir a competição entre fornecedores domésticos e estrangeiros na prestação de tais serviços. O alcance da liberalização comercial dos serviços no âmbito da Organização Mundial do Comércio e de outros acordos comerciais é enorme, englobando contabilidade, propaganda, telecomunicações, turismo e transporte. Tal liberalização pode interferir, como tem ocorrido, no acesso aos serviços básicos – e, assim, nos direitos humanos – em áreas como educação, saúde, segurança no trabalho ou acesso à água. No entanto, as regras dessa liberalização podem ir ainda mais longe no espaço de regulamentação de um governo e afetar os direitos humanos, como demonstra o caso “United States – Gambling” que discutiremos mais adiante.
A Organização Mundial do Comércio não impõe a privatização nem a desregulamentação de serviços, tampouco requer que qualquer país abra determinado setor de serviços para a competição internacional. Então, por que a OMC é responsabilizada pelas questões de direitos humanos surgidas a partir da liberalização dos serviços? Para responder a essa pergunta, este artigo examinará algumas dimensões dos direitos humanos sob três aspectos: privatização, desregulamentação e serviços protegidos.
Os serviços foram introduzidos no sistema de comércio multilateral no final da década de 1980, resultando, em 1995, na adoção do General Agreement on Trade in Services, GATS (Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços, em português) como parte integrante do Acordo da OMC. Os esforços da OMC para liberalizar o comércio de serviços incluem-se em uma ampla tendência global no sentido de incrementar a participação do setor privado (e, de modo crescente, a entrada de grandes e poderosas corporações multinacionais) na realização de funções próprias do Estado, gerando competição em áreas nas quais, até então, a prestação de serviços cabia ao governo.
A liberalização não requer de modo explícito a privatização de determinado setor de serviços. Na prática, contudo, acaba por envolver a erradicação de monopólios – inclusive monopólios públicos –, na medida em que torna possível a competição. Com freqüência, esse processo equivale ao de privatização. Desse modo, na vida real, há nítidas ligações entre liberalizar e privatizar, mas os acordos internacionais de comércio, incluindo os da OMC, se esquivam de dar preferência explícita ao fornecimento privado de serviços, em detrimento do público.