Introdução
A Constituição equatoriana é a mais avançada da América Latina no que se refere ao reconhecimento dos direitos coletivos. Orientada por parâmetros do direito internacional, estabeleceu o Estado multicultural e dedicou um de seus capítulos aos direitos coletivos dos povos indígenas e afro-equatorianos. Sua promulgação, em 1998, abriu novas perspectivas para a reivindicação desses direitos na Justiça e seu desenvolvimento nas leis do país.
Na Amazônia equatoriana existem dois casos em que os povos indígenas da Federação Independente do Povo Shuar do Equador (FIPSE) e da comunidade Kichwa de Sarayaku usaram alguns novos mecanismos legais para defender seus direitos coletivos diante da indústria petrolífera. Um dos resultados das ações foi deixar clara a agressividade das petrolíferas ao imporem seus “programas de relações públicas” nos territórios indígenas, tornando evidente que o objetivo desses programas é “domesticar” a resistência indígena na selva e abrir passagem para a indústria extrativa.
O presente texto expõe a falência da Constituição equatoriana que resultou na simples transferência dos conflitos sociais entre governos, petrolíferas e indígenas à esfera judicial. A partir do momento em que os povos indígenas começaram a usar estratégias legais, defendendo-se dos “programas de relações públicas” nos tribunais, o governo equatoriano – sob os auspícios do Banco Mundial – elaborou e decretou uma regulamentação com o objeto de manter a mesma ordem estabelecida pelas petrolíferas nos referidos programas.
Embora as relações entre povos indígenas e petrolíferas sejam apenas parte da problemática da indústria extrativa na Amazônia, suas práticas envolvem atores globais e mostram alguns desafios na construção do Estado pluricultural previsto na Constituição equatoriana.
Equador, país amazônico
Em um território de 274.780 km2, os 12 milhões de equatorianos se distribuem em quatro regiões: Amazônia (Leste), Serra, Costa e Galápagos.
Os dados sobre a porcentagem da população equatoriana formada por indígenas variam de acordo com a fonte. Diferentes pesquisas, utilizando diferentes critérios de “identificação étnica,” apontam dados que oscilam entre 25 e 45%. Alguns estudos mais recentes identificam esta porcentagem como algo em trono de 35%.1 A população indígena está identificada em 12 nacionalidades que, além do espanhol, falam 11 idiomas distintos e se organizam numa rede politicamente representativa nos níveis local, regional e nacional. A organização nacional maior e mais representativa é a CONAIE – Confederação das Nacionalidades Indígenas do Equador.
A Amazônia equatoriana, com baixa densidade demográfica, abrange ao redor de 130.000 km2 e representa quase a metade da superfície geográfica do país. A maioria de seus habitantes é indígena das nacionalidades Cofán, Secoya, Siona, Huaorani, Kichwa do Oriente, Shuar, Achuar, Shiwiar e Zapara. Suas comunidades estão organizadas em centros ou associações que, por sua vez, constituem as federações. A maior parte dessas organizações são representadas, no âmbito regional, pela Confederação das Nacionalidades Indígenas da Amazônia Equatoriana – CONFENIAE, que é filiada à CONAIE.
Desde os anos 1970, depois de uma mal-sucedida proposta de reforma agrária, a região amazônica foi objeto de um plano de colonização gradativa que tinha como uma de suas finalidades tornar a região mais segura para a exploração petrolífera.
Equador, país petroleiro
A economia equatoriana depende grandemente da extração de petróleo, cujas reservas estão situadas principalmente na Amazônia. Em 2000, a receita de exportação de petróleo bruto representou 41.7% do orçamento total do governo equatoriano. O incremento do preço do petróleo vem multiplicando esta cifra.2 A primeira companhia a operar no Equador foi a Shell, nos anos 1930, mas – depois de buscar, sem sucesso, grandes reservas na Amazônia – deixou a região e mudou-se para a Costa.
Mais de 30 anos depois, a Texaco descobriu petróleo na região norte da Amazônia, e ali operou durante 25 anos. Calcula-se que essa operação tenha levado ao desflorestamento de 700.000 a 800.000 hectares de bosque e ao derramamento de cerca de 300.000 barris de petróleo, além de vários outros desastres ecológicos na área.3 Estes problemas permanecem e se agravam a cada dia devido às atividades da empresa Petroecuador,4 que ainda opera com a infra-estrutura obsoleta herdada da Texaco em 1992.5 Os impactos da Texaco e da Petroecuador afetam os povos indígenas e os colonos que se transferiram para a região com promessas de trabalho e incentivos do governo.6
A região central foi afetada ambiental e socialmente também por contratos mais modernos, como as concessões em território Kichwa, que inclui Sarayaku; entretanto, seus efeitos não se comparam aos que a Texaco produziu no norte. A região sul, habitada principalmente pelos povos Shuar e Achuar, ainda resiste ao início da atividade petrolífera, apesar da enorme pressão exercida pelas companhias e pelo governo.
Equador, país pluricultural
A partir dos anos 1980, os povos indígenas amazônicos passaram a consolidar os núcleos organizacionais que formaram com o suporte das missões religiosas. Em 1986 criaram a Confederação das Nacionalidades Indígenas da Amazônia Equatoriana – CONFENIAE, através da qual começaram a expressar as demandas políticas sobre terras, meio ambiente, saúde e cultura. Na mesma década, a CONAIE se fortaleceu como um movimento nacional, impondo gradativamente a agenda indígena nas decisões do governo.
A partir de 1990, a CONAIE passou a realizar um grande levante no país, quando a questão indígena no Equador chamou a atenção da comunidade internacional. A construção de um discurso crítico sobre as comemorações continentais da conquista desaguou na consolidação de um movimento político nacional: o Movimento Plurinacional Pachakutik, que em 1996 obteve 21% dos votos nas eleições presidenciais e participou ativamente da elaboração do texto constitucional.7
A Constituição equatoriana de 1998 é um dos resultados dessa crescente força política. Em seu texto confluem “discussões muito atuais da sociologia e da filosofia modernas sobre gênero, o direito à diferença, à identidade e ao comunitarismo, mas também questões ecológicas e de antropologia jurídica”.8
A consolidação de um movimento indígena nacional obrigou o Estado equatoriano a rever seus compromissos com os direitos indígenas e com o meio ambiente. Na Amazônia, os povos indígenas e organizações de colonos começaram a denunciar os impactos sociais e ambientais do desenvolvimento da indústria petrolífera, fazendo pressão por uma reforma nas políticas e práticas adotadas por esta indústria. Uma ação movida contra a Texaco no distrito de Nova York foi fundamental para o desenvolvimento de uma perspectiva de direitos nas relações entre petrolíferas, governos e os povos afetados.9
A Constituição de 98 – Ama quilla, ama llulla, ama shua!10
O Equador é um estado social de direito, soberano, unitário, independente, democrático, pluricultural e multiétnico. Assim foi como os constituintes decidiram que deveria começar o primeiro artigo da Carta Magna. Os conceitos de pluricultura e multietnia foram inovações do texto de 98. Estudiosos do tema definem um país pluricultural e multiétnico como aquele onde coexistem mais de um povo, no sentido de comunidade histórica, que compartilha uma língua e uma cultura diferenciada.11
Embora a maioria dos países americanos seja multinacional e poliétnico, poucos reconhecem esta realidade. Ao declarar-se pluricultural e multiétnico, o Estado assume a coexistência de distintas demandas de redistribuição de poder, direitos culturais e políticas de desenvolvimento e se compromete a conciliá-las. Em vez de subordinar os interesses de umas etnias aos interesses de outras, o Estado deve acomodá-los dentro dos princípios de eqüidade e participação. 12 A Constituição estabeleceu parâmetros para o desenvolvimento de leis que reconheçam esta realidade.
A elaboração de um capítulo dedicado aos direitos coletivos é o eixo central do conceito de pluricultura na Constituição. Os artigos 83, 84 e 85 descrevem uma série de garantias constitucionais que asseguram direitos como o da identidade dos povos, a manutenção de sua cultura, territórios e a administração de seus recursos naturais, formas de participação no Estado e desenvolvimento autônomo. Embora impressione à primeira vista, o capítulo sobre os direitos coletivos não está integrado ao longo da Carta; ele existe quase como um apêndice que se opõe à ordem política e econômica que a mesma estabelece.
A atividade petrolífera na Constituição
Da mesma forma que a de outros países da região, a Constituição equatoriana reserva a propriedade dos recursos do subsolo ao Estado. No entanto, os campos petroleiros na Amazônia estão localizados no subsolo de terras indígenas, para quem o conceito de propriedade da terra é integral, e os vários aspectos de sua identidade e cultura estão conectados com o sentimento de pertencimento mútuo à terra, perspectiva também reconhecida pela Constituição.
O enfrentamento entre a propriedade tradicional e a dicotomia do solo gerado pela Constituição não traz só conflitos de ordem prática, mas também de ordem jurídica quando diferentes atores a interpretam. Teoricamente, a existência deste enfrentamento é necessária para dar início à construção de políticas que implementem processos de interação das distintas perspectivas. O enfrentamento e seus conflitos, ao longo do tempo, deveriam propiciar o diálogo e, a partir dele, negociações que pudessem redistribuir os poderes de decisão sobre as políticas públicas.
Já se passaram mais de sete anos desde a promulgação da Constituição equatoriana. Durante este tempo, algumas organizações indígenas usaram recursos legais para consolidar seus direitos e resistir aos impactos das petrolíferas, levando à esfera judicial os conflitos do dia-a-dia e exigindo a proteção de seus direitos. Como resposta, os sucessivos governos desenvolveram uma estratégia legal que ignora os direitos pluriculturais e as conquistas dos indígenas, traduzindo em normativa legal as relações desiguais e abusivas que as empresas empreendem em suas comunidades.
O resultado dos fatos se manifesta pela coexistência de instrumentos legais que tratam de forma distinta a interação entre povos indígenas, governos e petrolíferas. Por um lado, uma série de decisões de tribunais nacionais e internacionais que respaldam a perspectiva dos povos indígenas. Por outro, uma normativa legal que se adapta aos interesses da indústria petrolífera.
Para compreender esta contradição no campo legal, é necessário analisar os conflitos legais cujas origens estão na própria Constituição. A apresentação dos casos seguintes e as respostas que o governo equatoriano encontrou para neutralizar seus efeitos, pretende oferecer um elemento a mais para a análise dessa contradição.
Estratégias legais para resistir
O povo Shuar de FIPSE versus Arco,
Burlington e o Estado equatoriano
Com um território de mais de 184.000 hectares, a população que a Federação Independente do Povo Shuar do Equador (FIPSE) congrega vive perto de uma cadeia de montanhas conhecida como Kutukú, na província de Morona Santiago. A FIPSE abrange 56 centros que estão agrupados em 10 associações com governos eleitos de maneira autônoma. E a Federação, união dessas associações é afiliada à CONFENIAE. A FIPSE representa os interesses comuns de seus mais de 7 mil membros, defende seus direitos e interage com atores externos, tais como os governos e as ONGs.
Em 1998, o governo equatoriano contratou a Arco, uma companhia norte-americana, para explorar petróleo no Bloco 24 – 200 mil hectares da Amazônia Sul, que abarca, entre outros, o território ancestral da FIPSE. O contrato foi negociado e assinado sem o conhecimento da FIPSE ou de outros povos afetados. Ao receber a notícia, e informados sobre as dificuldades que enfrentam os povos do Norte afetados pelo petróleo, a FIPSE realizou uma Assembléia e decidiu não permitir “nenhuma negociação individual entre a companhia e as comunidades, sem a autorização da Assembléia, como autoridade máxima”.13
Esta resolução tornou-se pública e foi apresentada ao governo equatoriano e à Arco, que a ignorou. A companhia ofereceu pequenas quantias em dinheiro e bens a algumas famílias em duas das 56 comunidades da FIPSE, igualmente sem consultar os líderes da organização. Em troca, a Arco pediu a essas famílias que permitissem a entrada em suas terras para realizar “estudos ambientais.”14
Em 1998, a FIPSE, valendo-se das novas possibilidades abertas pela Constituição, apresentou um Recurso de Amparo Constitucional contra a Arco, argumentando que as negociações entre a companhia e alguns indivíduos violavam os preceitos do artigo 84, no que diz respeito à sua própria forma de organização política. O juiz decidiu que a Arco não podia aproximar-se de nenhuma comunidade dentro ou fora do território da FIPSE sem a autorização de sua Assembléia, e ordenou à Arco que respeitasse as demandas políticas da Federação, falando apenas com seus líderes designados.15
A Arco apelou da decisão por considerar as reivindicações da FIPSE muito onerosas. Ao mesmo tempo, em franca desobediência à decisão judicial, convidou outra comunidade da FIPSE a assinar outro “acordo,” mas o convite foi ignorado. Posteriormente, o Tribunal manteve decisão em favor da FIPSE.16
Em 1999, a FIPSE pediu à Confederação Nacional de Trabalhadores e à CEOSL (Confederação Equatoriana de Organizações Sindicais Livres) o apoio institucional para apresentar uma denúncia à Organização Internacional do Trabalho (OIT) contra o Equador, por violar seu Convênio 169. Dois anos depois, a OIT emitiu uma série de recomendações ao Estado equatoriano, para que garantisse os direitos da FIPSE e outras organizações amazônicas.17
Em abril do ano 2000, a Arco vendeu seus direitos sobre os recursos do território Shuar à Burlington Resources, uma companhia petrolífera baseada no Texas. A negociação entre o Estado, a Arco e a Burlington foi feita novamente na ausência da FIPSE e de outros afetados. Ao assumir a operação, a Burlington enviou uma carta a várias famílias da FIPSE anunciando a doação de placas de energia solar, através do Ministro de Energia, às comunidades que decidiram cooperar com seu trabalho.18
Como resposta, a FIPSE requereu que a justiça estendesse formalmente sua decisão à Burlington, o que foi acatado. Imediatamente depois, a Burlington anunciou que não podia cumprir os prazos de seu contrato por motivos de “força maior,” uma forma pouco comum para referir-se à resistência indígena.19 Tecnicamente, o termo ‘força maior’ se emprega em situações que não podem ser controladas pelos indivíduos, como os desastres naturais.
Ao mesmo tempo, a Burlington comunicou à Petroecuador a contratação de “pessoal no Equador, cuja principal responsabilidade era melhorar as relações no Bloco 24. Trata-se de pessoal com experiência no Equador no bem-sucedido manejo de difíceis relações públicas em outros grupos petroleiros. A Burlington alocou um considerável orçamento para facilitar esta tarefa”.20
O governo aceitou a declaração de “força maior.” Sua cumplicidade com a Burlington ficou evidente em um documento confidencial da companhia enviado ao governo no qual a petrolífera declarou que:
[…] Conseguimos mudanças importantes [..]) as federações foram induzidas a romper o “pacto anti- petroleiro”, facilitando algumas aproximações que antes eram impossíveis; […] um bom número de comunidades admitem que a atividade petrolífera é irreversível, em contraste com a mensagem de grupos ativistas que acalentavam a idéia de que seria suficiente uma negativa dos grupos locais para vetar este tipo de projeto de interesse público; agora contamos com a opinião pública favorável da maioria dos líderes de opinião, como autoridades locais, meios de comunicação independentes e, inclusive, com alguns setores da igreja.21
O documento deixou claro que quando as companhias planejam táticas de geração de conflitos nas comunidades, elas não esperam apenas a cumplicidade do governo, mas também sua participação. A Burlingtton propôs que missões governamentais fizessem acordos com as comunidades e oferecessem treinamentos sobre “relações públicas” aos empregados do governo, como professores e autoridades locais lotados perto das comunidades.22
Com o fim de obter estes documentos confidenciais e torná-los públicos, em 2001 a FIPSE apresentou uma petição de habeas data23 contra a Petroecuador, ao lado da FICSH (Federação dos Povos Shuar) e da FINAE (Federação da Nacionalidade Achuar do Equador). A justiça ordenou que a Petroecuador entregasse oficialmente tal documentação aos Pueblos Shuar e Achuar e a ordem foi cumprida. A estratégia contida nos documentos e as novas investidas da companhia em território Shuar configuraram violações tão óbvias da decisão do Recurso de Amparo que, em 2002, a FIPSE apresentou uma denúncia criminal contra a Burlington. Esta ainda não teve desdobramentos.
No fim de 2002, depois de investigar os fatos que envolvem as relações entre Estado, Arco, Burlington e povos indígenas afetados, a Comissão de Controle Cívico da Corrupção requereu que o Ministério de Energia e Minas declarasse a caducidade do contrato de participação assinado entre a Arco Oriente Inc. e a Petroecuador. Requereu também que o Presidente Executivo da Petroecuador declarasse a nulidade da aceitação da declaração de Força Maior, notificada pela empreiteira 28 meses após a data da assinatura do contrato. A ação declaratória de caducidade acarretou a reversão das áreas do Bloco 24 ao Estado equatoriano e a execução das garantias a favor da Petroecuador.24
Apesar dessa recomendação, o contrato continua vigente, como também continua vigente o estado de “força maior.” Os mais de 7 mil membros da FIPSE continuam resistindo às sucessivas ações da Burlington.25
O povo de Sarayaku versus CGC
e o governo equatoriano
Na província de Pastaza, aproximadamente duas mil pessoas se manifestaram contra a presença de companhias petrolíferas em suas terras, situadas dentro do “Bloco 23.” Sarayaku, uma das comunidades do Bloco e membro da Organização Kichwa OPIP (Organização dos Povos Indígenas de Pastaza), opôs-se ao projeto petroleiro desde o seu início.
No total, as terras de Sarayaku incluem seis centros que vivem à margem do rio Bobonaza, a uns 100 Km de Puyo, a capital da província. As dez famílias que resistiram são o foco principal tanto de uma crescente campanha internacional contra a exploração petrolífera na Amazônia, como de uma campanha violenta de intimidação para proteger as companhias envolvidas.26
Em 1996, o governo equatoriano concedeu à Companhia Geral de Combustíveis (CGC) da Argentina os direitos para explorar petróleo no Bloco 23.27 Em 1999, a concessão da CGC passou por uma série de vendas e aquisições inter-companhias. Este processo selou o destino do Bloco 23 nas mãos de um consórcio internacional, que em 2003 incluiu a CGC, a Burlington Resources de Texas e a Perenco, uma companhia britânico-francesa.28
A CGC, usando as mesmas estratégias das empresas Arco e Burlington no território da FIPSE, aproximou-se das comunidades da OPIP, incluindo a Sarayaku, com ofertas de dinheiro e “pequenos projetos”. Em 2002, a CGC ofereceu 60 mil dólares a Sarayaku para obter seu “consentimento” para a prospecção sísmica. A Assembléia de Sarayaku declarou à companhia que não somente rejeitava sua oferta, como também decidia não manter nenhum tipo de diálogo com a petrolífera.29
Na medida em que cresciam as pressões da companhia e do governo sobre as comunidades da região, Sarayaku consolidou sua decisão de resistir a todo tipo de exploração e estratégia de divisão. Em 2002, sua resolução tornou-se pública sob o slogan “Marcha pela Selva” uma caminhada de dois meses que começou na comunidade e terminou em uma coletiva à imprensa em Quito.
Em contrapartida, a CGC ofereceu mais “ajuda” às comunidades próximas a Sarayaku, com o objetivo de isolar a comunidade de seus vizinhos. Até janeiro de 2003, a CGC havia se comprometido a desembolsar pelo menos 350 mil dólares para “projetos sociais” nas comunidades da OPIP.30 Diante da resistência férrea de Sarayaku, a CGC forjou31 uma entidade chamada “independentes de Sarayaku” e levou alguns Kichwas a assinar um documento nos seguintes termos: “os abaixo-assinados […] nos dirigimos a sua autoridade [o gerente da CGC] para solicitar-lhe comedidamente que nos dê o apoio que nossas comunidades requerem como independentes de Sarayaku, através dos projetos comunitários e empregos que serão outorgados durante a Sísmica no Bloco 23 […]”.32 Uma tática comum nas petrolíferas da Amazônia: a companhia procurava provocar conflitos internos que enfraquecessem politicamente a comunidade.
Em dezembro de 2002, a OPIP apresentou um Recurso de Amparo Constitucional contra a CGC. O caso se fundamentava no precedente estabelecido pela FIPSE v. Arco Oriente. Como fizera anteriormente a FIPSE, a OPIP pediu ao juiz que ordenasse a petrolífera a abster-se de realizar qualquer negociação ou diálogo com seus membros, sem que tivesse a autorização da Assembléia da organização. Ao receber a demanda, e como medida cautelar, o juiz ordenou preliminarmente: “Suspenda-se qualquer ação atual ou iminente que afete os direitos que são matéria do reclamo”.33 Embora o mérito da demanda devesse ser decidido dias depois, até hoje continua sem resolução.
Em dezembro de 2002 um trabalhador da CGC denunciou à polícia vários líderes de Sarayaku por seqüestro e danos às instalações da companhia.34 Uma cópia da denúncia foi enviada ao governador da província pela CGC, que pediu especial atenção ao caso.35 A conseqüente ação criminal que se seguiu a esta denúncia foi descartada pelo juiz. Em janeiro de 2003, a CGC contratou um “grupo de segurança” e entrou novamente no território de Sarayaku para abrir novos campos de exploração.36
A resistência mantida pelas comunidades indígenas levou o governo a aceitar a declaração de “força maior” também no Bloco 23, assegurando a paralisação dos prazos contratuais para a CGC.37
Como persistiram as hostilidades e agressões físicas por parte dos agentes de segurança da companhia e das Forças Armadas equatorianas e tendo esgotado os recursos legais domésticos, a comunidade de Sarayaku decidiu recorrer à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) em busca de medidas cautelares de proteção. Em maio de 2003, a CIDH ordenou ao Estado equatoriano que tomasse, entre outras, as medidas necessárias para assegurar a vida e integridade dos membros de Sarayaku. O governo respondeu que não dispunha de recursos para acatar tais recomendações.
Em dezembro, a situação dentro do território havia se deteriorado a tal ponto que Sarayaku complementou sua denúncia à CIDH, demandando a suspensão de todas as atividades petrolíferas dentro do Bloco 23, uma compensação por danos e a criação de uma comissão especial para investigar o cas